‘지역 뉴딜’ 없이 골목경제는 살아나지 않는다

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Live 중기 ㅣ 경제일반 ‘지역 뉴딜’ 없이 골목경제는 살아나지 않는다 지역 생산·소비로 움직이고 주민 주도하는 ‘지역 순환형 경제’ 만들자

기사입력2020-08-13 09:15

양준호 객원 기자 (junho@inu.ac.kr) ㅣ다른기사보기

양준호 인천대 경제학과 교수

세계적인 지역경제론자이자 일본 시민사회를 대표하는 지역경제운동가인 교토대 오카다 토모히로(岡田知弘) 명예교수는 지자체가 외국자본이나 국내 대기업을 유치하는 식으로 지역경제를 살리려 해도 유치된 자본과 대기업은 그 지역 안에서 별다른 경제적 파급효과를 거의 만들어내지 못하고, 또 그들이 지역주민들을 고용하거나 재투자하지 않음을 평생의 실증연구를 통해 입증해왔다. 그렇다. 이와 같은 오카다 교수의 연구결과는 우리 지역에서도 고스란히 나타나고 있어 그 ‘일반론적’ 성격을 쉽게 확인할 수 있다.

사실 이러한 문제는 우리나라 지역경제에 깊이 뿌리내려 있으며, 또 우리 지역경제를 피폐화시키는 중요한 원인 중 하나로 작용해왔다. 그래서 지역경제는 외부에서 그 성장동력을 ‘모셔오는’ 것이 아니라 그 내부에서 동력을 찾는, 즉 지역에서 생산된 것은 지역에서 소비될 수 있도록 하고, 또 지역에 축적된 자금은 지역 안에서 돌고 돌 수 있도록 하는 그런 지역 ‘순환형 경제’를 구축할 때 비로소 활성화될 수 있다는 결론을 도출해낼 수 있다.

실제로 이는 이론적인 논리 차원을 넘어 경험적으로도 확인된다. ‘순환형 경제’를 지향하는 전 세계의 도시, 농촌 그리고 골목들은 전반적인 지역의 위기 가운데에서도 상대적으로 높은 수준의 경제적·사회적 지속가능성을 확실한 형태로 보이고 있기 때문이다.

우리나라 지역에도 지역혁신을 목표로 활동하는 여러 시민사회단체들이 있다. 그 지역에서 다양한 경제문제가 발생할 때마다 그 문제의 본질을 밝히는 활동도 한다. 허나, 이들은 그 지역에 어떠한 경제시스템을 구축해야 하는지, 즉 실천적·정책적 대안을 제공하지는 못했던 것이 사실이다. 일이 발생한 뒤에 진단하는 정도에 그치고, 새로운 대안을 모색하는 활동에는 미치지 못했다. 예를 들어, 대기업이 지역에 들어와 아무것도 기여한 것이 없다며 비판하면서도, 이를 대체할 수 있는 지역경제 동력과 그 지속가능한 작동에 관해서는 제언해내지 못했다는 의미다.

가까운 일본에서는 지역문제 특히 지역경제 문제에 관해 그 지역주민들의 자발적인 운동으로 큰 성과를 내고 있는 것으로 잘 알려져 있다. 지역의 변혁적 혁신을 지향하는 일본 각 지역의 주민운동은 주로 진보적인 정치조직이나 사회적경제조직과 깊은 연관을 가지며 전개되고 있는데, 이들 주민운동 즉 주민공동체 단위의 운동은 지역경제를 ‘순환형으로’ 작동시키고자 하는 것에 초점을 두고 있다. 즉 지역공동체 차원의 대안적 경제시스템을 지역 내부의 자원과 지역 안에서의 실천적 메커니즘을 기반으로 해서 모색하는 것에 집중한다는 것이다.

반면에 우리나라 지역의 주민운동이나 시민운동은 앞에서도 지적했듯이 단순히 문제가 터지고 나서 원인을 진단하는 형식에 집중돼왔다. 그런 의미에서 이제부터 지역경제, 골목경제 활성화를 위한 논의는 어떤 지역의 생산과 판매가 그 지역의 투자 또는 소비에 의해 매칭되는 순환형 경제가 구축되지 않고 있다거나 지자체가 외부자본의 투자 유치에만 매몰돼있다는 식의 사후적인 비판이 아니라, 새로운 지역 경제시스템을 모색하는 문제의식으로 업그레이드돼야 한다.

스페인 몬드라곤에서는 여러 협동조합들이 생산부문 별로 카르텔을 이루고 있다. 그곳의 자동차기업은 그 지역의 유리 만드는 기업에서 유리를 조달하고, 그 유리 만드는 기업은 그 지역에서 유리 만드는 기계를 생산하는 기업으로부터 기계를 조달한다. 이것이 바로 생산적이고 또 내발적인 투자다.<이미지=이미지투데이>

지자체 ‘대기업 유치 만능론’이 지역경제를 피폐화시켜

지금까지 지역경제 활성화를 위한 우리나라 지역정책은 주로 그 지역에 대한 ‘투자’를 유도하는 것에 초점이 맞춰져 왔다. 가장 대표적인 것이 토목공사 중심의 투자였다. 투자가 경제성장에 대한 기여도가 크다는 사실을 인식하면 이는 논리적으로 틀리지는 않았다. 일반 기업이나 사회적경제조직(마을기업, 사회적기업, 협동조합 등)이 그 지역에 공장이나 사무실을 짓고, 그 지역의 원자재나 중간재를 구입 조달하고 나아가 신기술을 도입하는 등, 이른바 투자가 이뤄져야 그 지역경제가 성장하니 말이다.

그러나 지역경제의 지속가능한 발전과 관련해서 그 투자가 과연 무엇에 의해 견인되는지 하는 문제는 매우 중요하다. 서울을 제외한 우리나라 지역들의 투자는 주로 토목공사가 이끈다. 대도시의 경우, 그곳의 공단 또는 산업단지에서 새로운 기술을 도입하거나 그 지역의 기업들로부터 자재를 조달하거나 나아가 그 지역의 인재를 고용하는 등의 지역 내발적인(endogenous) 형태로 투자가 이뤄지지 않는다. 투자가 지역경제에 안정적으로 기여하려면, 지역의 민간소비 촉진과 그 지역의 산업 주체인 기업들 간 원재료·부품 교환 등을 유도해내어야 하는데 말이다. 나아가 토목공사형 투자는 지속해서 이뤄지기 어렵다. 도시 인프라는 한번 구축하면 100년 이상 지속한다. 또한 토목공사는 그 양적 수준이 경기에 따라 탄력적으로 변하고 또 안정적이지도 않다. 우리나라 지자체들의 재정 여건만을 볼 때도 막대한 지방예산이 투입되는 토목공사에 지속적으로 투자하는 것은 현실적으로 불가능하다.

이렇듯, 지역경제를 추동하는 투자가 생산적이지도 또 내발적이지도 않았던 것이 바로 우리나라 지역의 문제다. 그런 투자를 외부에서 백번 유치해 와도 지역경제는 좀처럼 살아나지 않는다.

그렇다면 투자가 지역 안에서 유인되는 것인지, 아니면 외부에서 유인되는 것인지를 살펴볼 필요가 있다. 사회적경제의 메카로 불리는 스페인 몬드라곤에서는 여러 협동조합들이 생산부문 별로 카르텔을 이루고 있다. 그곳의 자동차기업은 그 지역의 유리 만드는 기업에서 유리를 조달하고, 그 유리 만드는 기업은 그 지역에서 유리 만드는 기계를 생산하는 기업으로부터 기계를 조달한다. 이것이 바로 생산적이고 또 내발적인 투자다. 영국의 브리스톨, 일본의 키타큐슈와 가나자와, 캐나다 퀘벡과 같은 도시에서는 이와 같은 투자를 정책적으로 또 시민 실천적으로 지향해오고 있다. 이들 도시에서는 투자의 동력과 그 주체가 바로 지역 내부에 있다는 점을 주목해야 할 필요가 있다.

그러나 우리나라 지역들을 보면, 투자의 동력이 외부에서 유입되고 있다. 그러니, 이로 인해 지역 내부에서 연쇄적인 파급효과를 내는 투자로 이어지지 않았다. 우리나라 각 지자체들은 대기업 유치가 지역경제를 살려내는 ‘만병통치약’으로 인식해왔다. 이를 위해 막대한 재정을 쏟아 부었다. 그러나 지자체의 ‘상전 모시기’ 식의 정책지원으로 유치된 대기업들은 사실 그 지역이 그리 환영할 만한 기업들이 아니었다. 실제로 지자체들의 정책지원에 의해 지역으로 유치된 대기업들은 모회사가 아닌 자회사가 많다. 상법상으로 자회사에 불과한, 무늬만 대기업인 이들 유치기업은 지자체로부터 행정·재정 지원과 세금 감면 등을 받는 등 이른바 ‘상전 대접’을 받지만, 실제로 그 지역에서 벌어들인 모든 부가가치를 지적재산권 사용료 또는 특허권 사용료 등의 명분으로 그들의 모회사로 그 대부분을 이전시켰어야 했다.

이렇듯, 그간 우리 지자체들이 지역경제 활성화의 동력으로 인식해오며 열심히 ‘모셔왔던’ 이들 대기업들은 그 지역에서 엄청난 돈을 벌지만, 그 부가가치가 그 지역의 물류기업이나 원자재 및 중간재 생산기업으로 재투자되는 것이 아니라 고스란히 그들 모회사로 유출돼 버렸던 점을 간과해서는 안 된다. 바로 이와 같은 ‘대기업 유치 만능론’의 문제점이 지역경제를 피폐화시키는 중요한 요인으로 작용한다.

‘지역 순환형 경제’를 지역 살리는 대안으로 제시해야

해서, 지역 순환형 경제를 지역을 살리는 대안으로 제시해 그 정책적, 시민 실천적 대응을 강구해야 한다. 그간 우리나라 지역의 지자체와 시민사회에는 위에서 지적한 것들에 대한 문제의식이 결여되어 있었던 것이 부정할 수 없는 사실이다. 지역경제를 활성화하는 것을 목적으로 했던 우리나라 지역의 시민운동은 앞에서도 언급했듯이 지역경제와 관련한 사후적인 문제의식에 익숙해져 있다 보니 대안을 모색하는 것에 인색했고 또 역량도 부족했다. 이른바 리버럴정당 또는 진보정당의 지자체 단체장들과 지방의원들이 복지는 상대적으로 잘 알았어도 지역경제에 대해선 사실 잘 알지 못했다. 다른 사회운동에 쏟는 만큼의 지적 역량과 그 에너지를 지역경제에 대해서도 배분할 필요가 있다.

그렇다면 지역경제 발전을 목적으로 하는 우리나라 지역운동은 어떤 방향을 잡고 또 어떤 대안을 찾아야 하는 것일까? 그 대안의 단서를 외국의 모범사례로부터 찾아보자.

일본 나가노현에는 인구 1만명 정도의 작은 마을, 사카에쵸라고 하는 곳이 있다. 이곳에 가려면 도쿄의 공항에서 버스를 타고 나가노현으로 들어가야 한다. 버스를 기다리고 있으면 나가노현의 다른 도시로 가는 버스는 다들 비어있는데, 이곳 사카에쵸로 가는 버스는 매번 만석이다. 승객은 대부분 외국인이다. 세계 주요 도시의 주민운동가들, 진보정당의 지역 정치인들이 이 작은 도시를 끊임없이 찾기 때문인데, 이는 사카에쵸가 ‘지역 순환형 경제’ 또는 ‘지역 내발적 발전’의 가장 모범적 모습을 보여주고 있음에 기인한다.

이른바 지역경제는 기본적으로 그 지역의 생산과 소비에 의해 움직인다. 여기서 말하는 소비는 주민들 개인 차원뿐만 아니라 기업 간 산업 차원의 조달관계도 포함한다. 그런데, 이곳 사카에쵸에서는 지역에서 생산된 모든 것이 지역에서 거의 다 소화된다. 높은 수익률을 내고, 재고가 없다. 그러므로 생산자들은 지역주민을 100% 고용한다. 지역의 다른 생산자들한테서 원재료와 부품, 부동산을 구매해 조달하고, 이렇게 생산한 제품들은 거의 다 지역에서 소비된다. 이 순환의 전 과정을 주민들이 통제한다. 풀뿌리 민주주의와 주민자치가 생산과 소비의 불균형을 극복할 수 있다는 가장 모범적 사례다.

일본 사카에쵸의 ‘지역 순환형 경제’ 그리고 그 동력은 바로 의식화된 주민들이다. 사카에쵸의 지역운동가들은 대규모 쇼핑몰 등이 들어와도 지역주민들을 고용하지 않고, 향토기업으로부터 원자재나 부품을 조달하지 않는다는 것을 과학적으로 데이터화하고 또 알기 쉬운 문체로 풀어쓴 소책자를 만들어 지역주민들에게 돌리고, 교육하려고 노력했다.<이미지=이미지투데이>

골목경제 활성화는 자발적인 주민공동체가 직접 실천

그런데 이와 같은 사카에쵸의 ‘지역 순환형 경제’ 그리고 그 동력은 바로 의식화된 주민들이다. 사카에쵸에서도 사실 1970년대까지는 ‘외부자본 유치 만능론’이 득세했다고 한다. 이곳 지자체 역시 외부의 대형 유통업체를 유치하는 식으로 지역경제를 자극하려 했다. 우리나라 지자체들처럼 지역경제의 성장 동력을 외부에서 찾았다. 외부자본을 유치하면 지역경제가 살아날 것이라고 생각했던 것이다.

그러나 이러한 문제의식의 정책들이 실패로 돌아가자, 지역주민들은 외부자본이 들어온다 하더라도 지역경제에 도움이 되지 않는다는 것을 막연하게 느꼈다. 여기서, 사카에쵸의 지역운동가들은 그 지역주민들의 그와 같은 막연한 문제의식을 과학화하고 이론화하는 운동을 펼치기 시작했다. 대규모 쇼핑몰 등이 들어와도 지역주민들을 고용하지 않고, 향토기업으로부터 원자재나 부품을 조달하지 않는다는 것을 과학적으로 데이터화하고 또 알기 쉬운 문체로 풀어쓴 소책자를 만들어 지역주민들에게 돌리고, 교육하려고 노력했다.

필자는 그곳을 방문했을 때 어떤 식당에서 우연히 110세의 고령 할머니를 봤는데, 그 할머니는 ‘사카에쵸 옆에 있는 아오키쵸라는 도시가 있는데, 이 도시가 멍청하게도 복합쇼핑몰을 유치한다더라. 지자체가 여기에 모든 행정·재정 지원을 쏟아 붓고 있더라. 우리가 30년 전에 이미 얻은 교훈을 모르고 있더라’ 하는 식으로 얘기하는 걸 봤다. 사카에쵸에선 외부자본 유치 만능론을 실증적이고 객관적으로 반박하는 교육을 주민들에게 체계적으로 해왔기 때문이다.

사카에쵸에서는 지역운동가들과 그 지역 대학이 공동 연구해 지역의 모든 조직과 개인에게 위와 같은 문제들에 대해 그 연구성과를 교육하는 사업이 10년 이상 지속돼 왔다. 그리고 지역주민 80% 이상의 공동출자로 생산자협동조합을 만들었다. 전통목공예, 농업, 임업, 견직물 생산자들과 다양한 서비스업자들이 참여했다. 지역에서 생산된 모든 생산물과 서비스를 바로 이 협동조합이 전량 매입한다. 협동조합이 개입하기 전에 이뤄지는 교환이나 매매는 내 버려두지만, 일정 기간에 모든 생산물을 매입해 지역 안에 있는 개인 소비자나 기업들에게 배분한다. 배분한 뒤에도 물량이 남으면, 인근 다른 도시에 공급하는데 그게 10% 정도 된다.

그렇다면 이곳 사카에쵸가 시도하고 있는 ‘지역 순환형 경제’의 토대는 무엇일까? 앞서 언급한 것처럼, 교육되고 또 의식화된 주민들이다. 이들을 열정적으로 교육하는 지역운동가들의 역할도 매우 중요했다.

결국, 지역경제 또는 골목경제 활성화는 자발적인 주민공동체가 직접 상상하고 실천하는, 그리고 지자체와 국가는 이를 적극적으로 지원하는, 그런 ‘지역 뉴딜’에 의해 담보될 수 있다.

주민 주도하는 지역경제와 행정·재정 지원하는 ‘지역 뉴딜’

우리 지역경제는 ‘위에서부터’ 강행되어 온 글로벌화 과정에서 피폐해졌다. 그렇다면 지역경제는 로컬 차원에서 즉 ‘밑에서부터’ 살려야 한다. 지역 전체의 경제를 살려야 한다는 거대 담론이 아니라, 작은 규모의 공동체에서부터 골목경제의 선순환 시스템을 학습하고 교육하고, 그리고 실천해야 한다. 이를 통해 지역경제의 자기 순환형 메커니즘을 주민들에게 인식시켜 낼 수 있게 된다.

한번 상상해보자. 어느 도시의 특정 동에서 생산되는 모든 생산물과 서비스를 그 지역 안에서 소비하는 ‘지역 순환형 경제’ 시스템을 구축하기로 한 의식화된 주민조직이 협동조합을 만들어 그 생산물과 서비스를 일괄 매입해 그것을 필요로 하는 소비자들에게 배분한다. 여기에다 그 동네 내부의 기업들 간 선순환 거래를 결합해주는 역할을 협동조합이 했더니, 그 동네에서 생산된 모든 생산물과 서비스가 100이라고 했을 때 소화된 것은 70, 다른 도시에 공급한 것은 10, 재고는 20이다. 이 재고 20은 그 동네 지방자치단체가 공공 사회서비스용으로 매입한다. 그리고 지역화폐를 발행해 지역 저소득층과 노년층 등에게 나눠줘 이를 매입하게 한다. 이러면 지자체는 ‘20’만으로 제대로 된 사회 공공서비스를 제공하는 것이다. 지역 선순환 경제를 구축하는 데 지방재정의 약간을 지출하고 또 그 지출의 유효성마저 높일 수 있다.

세계적으로 20개가 넘는 곳에서 이러한 ‘지역 순환형 경제’의 실험이 펼쳐지고 있다. 시장에 의해서 생산과 소비를 연결하는 자본주의적 경제 논리를 뛰어넘을 수 있는 새로운 원리의 경제를 작은 공간 단위에서 실천하고 있으며 또 그것을 성공으로 이끌어내고 있다. 우리 지역들도 그러기 위해서는 자발적 주민공동체를 구축해야 하고, 또 그 마을만의 경제 청사진을 ‘밑에서부터’ 또 지역 내발적으로 제시해야 한다. 이와 같은 주민들이 주도하는 지역경제, 이를 행정적으로 또 재정적으로 적극 지원하는 ‘지역 뉴딜’이야말로 우리 골목을, 우리 지역을, 우리나라의 경제를 고민하는 출발점이지 않고 무엇이겠는가. (중기이코노미 객원=양준호 인천대 경제학과 교수)